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我国失能老人多元需求分析与长期照护服务体系的构建

发布时间:2016年10月18日

重庆大学肖云教授2015年主持完成的国家社科基金项目“我国失能老人多元需求分析与长期照护服务体系的构建”(批准号12BSH071),最终成果为研究报告。课题组成员有:庞永红、徐志花、孙晓锦、刘昕、王冰燕、杜毅、邓睿、徐新鹏、杨光辉、陈涛、杨瑞攀、王帅辉、闫一辰、宋志娟、范慧敏、汤小燕、严茉、房立冰、邓柠松、周浩、刘凤、卫志刚、苏小荷、温华凤、随淑敏、刘晓珍、梁芳、季云、李波、周涛、顾婷等。

一、研究的目的和意义

1.研究的目的

失能老人照护服务是养老服务体系建设的重点,对“我国失能老人多元需求分析与长期照护服务体系构建”的研究,其目的是探索养老服务体系建设的重点如何突破,针对失能老人的需求提出构建中国长期照护服务体系的建议,以促进失能老人照护服务水平的提高。

2.研究的意义

通过全面了解失能老人生活照料、康复护理、精神慰藉、社会交往和临终关怀等需求,在深入分析居家、社区和机构照护服务供给情况的基础上,提出在中国必须建立照护服务体系,才能提高失能老人照护服务水平以保障失能老人生活质量。研究的成果有利于引起社会各界对失能老人的关注,调研的数据和访谈事例可以为学界相关研究提供一定的依据,为政府的相关决策提供一定的参考。

二、研究成果的主要内容

1.对建国以来养老服务的相关法规政策进行了梳理与评析

研究报告将建国以来养老服务的相关法规政策分三个阶段进行了梳理和评析,说明了划分三个阶段的时间节点的理由。第一阶段是养老服务法规政策的初设阶段(1949-1981)。这一阶段养老政策的重心在农村,重点是解决老年人基本生活,养老服务方式以家庭养老为主。这一阶段养老服务法规和政策虽缺乏全面性,但仍为以后相关法规政策的发展奠定了基础;第二阶段是养老服务法规政策的探索阶段(1982-1998)。1982年老龄委的成立,加大了对老年人问题的宣传和研究。这一阶段颁布了《中华人民共和国老年人权益保护法》,同时将养老服务纳入了国家相关规划,说明养老服务问题开始得到政府的重视。第三阶段是养老服务法规政策的完善和发展阶段(1999至今)。1999年中国进入了老龄社会,政府采取了积极的应对措施。这一阶段我国形成了老龄法规政策体系框架和人口老龄化战略体系基本框架,向失能老人倾斜的照护服务政策更加明朗。但仍然缺乏针对失能老人的专项规划、养老服务政策细化不足,政策交叉重复与真空并存等,有待于今后进一步完善。梳理和分析养老服务政策法规有助于对指导研究目标的实现,为提出建立照护服务法规政策体系的建议奠定基础。

2.分析了调研的基本情况与失能老人的特点

主要对60岁以上老人、失能老人的基本情况进行了描述性分析,将失能老人与自理型老人的婚姻、文化程度、收入、居住方式、慢性病、生活自理情况等进行了对比,发现失能老人相比自理型老人在文化程度、收入等多方面处于低端状态。失能老人常常伴随着慢性疾病,生活成本大幅度上升与收入相对下降形成巨大反差,尤其是高龄和农村失能老人的生活状态较差。在对基本情况分析的基础上,阐述了失能老人与一般老人有身体机能衰退、智力下降、社会地位和收入下降等共同特点;还有生活不能自理、对他人依赖、心理负担沉重和孤独感特别强烈等不同特点,提示社会应更多关心失能老人。

3.对失能老人长期照护服务需求进行了实证分析

分析了失能老人对照护服务模式以及照护服务内容的需求。失能老人主要选择居家、社区和养老机构三种长期照护服务模式。三种服务模式各有优劣。通过对失能老人选择照护服务模式的实证分析,证实了居家照护是失能老人的首选,但机构照护需求比例明显高于自理型老人,呈现出77-14-9的照护服务格局,即77%的失能老人选择居家照护,选择社区照护选择机构照护的分别为14%9%,与政府针对自理型老人提出的90-7-390-6-4的养老服务格局不同。研究还发现失能老人的子女数越多,越倾向于居家照护,大多数子女也愿意接受老人居家照护,说明中华民族孝文化的传承使子女主动承担了赡养老人的无限责任,也反映出中国老年人在养老问题上对子女的依赖。高龄丧偶和少子女的失能老人选择机构照护的比例明显上升。通过实证分析还得知,在失能老人对生活照料、康复护理、精神慰藉、社会交往、临终关怀等服务需求的排序中,生活照料是排在首位的需求,农村户籍的失能老人对生活照料的需求明显高于城市户籍的失能老人,说明农村失能老人生活满足度低于城市失能老人。失能老人对精神慰藉与康复护理的需求程度基本相同,说明老人失能后病痛与精神上的折磨几乎是同等的。在基本生活和医疗得到较好的保障后,失能老人对精神慰藉的需求较为强烈,但对临终关怀需求程度的有所下降,说明失能老人在病痛折磨的情况下,有早日解脱的心理,此现象应引起社会的关注。

4.分析了失能老人长期照护服务供给与问题

在对居家照护服务、社区照护服务和机构照护服务进行界定的基础上,用60多个访谈事例和问卷调查数据分析了居家照护、社区照护和机构照护服务供给的现状和存在的问题。对三种照护服务的供给主体、成本和内容进行了分析,认为三种照护服务格局基本形成,照护服务水平相比过去有一定提高。从家庭成员的角度看,失能老人居家照护虽有亲情关怀的优势,但经济上和精神上负担沉重,家庭缺乏专业护理条件,迫切需要外界的支持。而现阶段社区照护服务的供给主体、项目、资金等非常欠缺,社区组织不能有效整合各方资源实现为居家失能老人的服务递送,倡导“社区为依托”实际上难以实现,因此社区照护服务是照护服务三种模式中最应重点发展而又是最不到位的;民营养老机构的发展困难重重,养老院“一床难求”与养老床位高空置率并存,机构照护服务的专业优势没有很好发挥。居家、社区和机构照护服务不能很好衔接,巨大的城乡差距降低了整体照护服务水平。

5.探究了长期照护服务供给不足的原因

现阶段我国失能老人长期照护服务严重不足的主要原因是:(1)缺乏发展老年照护服务的专项法规,现有的法规政策缺乏细化,操作性不强;(2)缺乏针对失能老人照护服务的专项规划和政策,养老服务发展的重点不够突出,照护服务发展的目标和步骤都不够明确;(3)居家、社区和机构照护服务供给不足的主要原因是:失能老人居家照护服务的社会支持系统没有建立。社区缺乏长期照护服务递送的必要条件导致服务供给力度很小;农村社区提供照护服务的环境和人员较之城市相差甚远,巨大的城乡差异严重影响照护服务的均衡发展。机构照护服务供需错位;政府强调增加养老床位的同时缺乏对养老机构发展的引导;举办养老机构缺乏全面照护服务意识和资金,使养老机构康复护理功能不完善,许多中小型养老机构缺乏专业性照护服务能力;公办养老机构改革进展缓慢,民营养老机构发展遭遇先天不足和融资困难。护理人员“招不来、留不住”阻碍了养老机构的发展。长期护理保险迟迟不能建立是照护服务资金困境不能突破的重要原因。(4)三种照护服务模式融合度不高,不能有效实现照护服务的有效递送,阻障碍了照护服务体系的构建。

6.提出构建长期照护服务体系的建议

提出构建长期照护服务体系要确立的基本原则,即坚持公共服务均等化、以失能老人照护服务需求为导向、政府主导与市场运作相结合、国家和企业以及个人多方共同负担、照护服务与医疗等相关制度相衔接等。长期照护服务体系应包括:(1)完善的长期照护服务法规政策体系,包括完善法律法规、制定专项规划、细化各项政策,采取向农村地区和特殊失能老人倾斜的政策,以缩小城乡差距。(2)建立长期照护服务多元主体供给体系。为居家照护者提供支持使之成为稳定的服务供给主体;为社区提供更好的条件使之成为可以依托的服务供给主体;发挥社工组织、志愿者、非政府组织等一切社会力量的作用,形成全社会帮扶失能老人的服务供给主体;针对失能老人的特点完善养老机构的康复护理功能使之成为有较强专业护理服务的供给主体;加强医护人员队伍建设使之成为长期稳定的专职照护服务供给主体。(3)建立长期照护服务资金供给体系。政府应承担照护服务资金供给的主体责任,政府的主体责任不仅是出资,还在于采取更优惠的政策鼓励社会各界的资金投向照护服务事业;尽快建立长期护理保险制度突破照护服务资金瓶颈;长期照护服务耗资巨大,应在制度设置上注意与医疗保险、医疗救助等制度的衔接,个人也应承担照护服务费用。(4)建立长期照护服务项目供给体系;主要包括生活照料、康复护理、精神慰藉、社会交往、临终关怀、紧急救援等方面的服务,注重为失能老人提供精神慰藉服务;还要加快养老信息化建设,努力缩小城乡差距,实现照护服务均等化。(5)建立长期照护服务监管体系。按照法律法规进行监管,监管的内容包括:对机构和社区提供的照护服务、政府购买服务、社会捐赠款物等方面的监管;监管的方式包括定期全面检查和不定期抽查(账目、现场)等;监管的主体包括政府有关部门、司法机关、社会各界(公众、媒体、捐赠主体等)、或委托第三方进行监管,确保照护服务资金使用正确。

除建立上述各项体系外,还要注意各体系之间的协调,促进与养老服务相关制度的协调,形成有机联系的整体,才能促进长期照护服务体系持续发展。

三、重要观点

1.完善中国养老服务体系的重点是建立失能老人长期照护服务体系。中国失能老人接近4000万,照护服务需求剧增,现阶段家庭养老功能日益衰退,年轻一代面临工作和家庭双重压力,尤其是“四二一”家庭结构的独生子女夫妻面对四位老人,如果还要面对家中的失能老人更是不堪重负。现阶段社区照护服务不能递送到居家失能老人身边,机构照护服务发展不能完全应对失能老人的有效需求,照护服务的长期性需要巨额资金和大量的护理人员,这些需求是失能老人最迫切获得但又是最缺乏的。失能老人的照护服务需求如何能够得到满足,如何破解长期照护服务难题,提高失能老人照护服务水平,需要深入研究。

2.需要颁布专项法律法规促进照护服务事业发展。《中华人民共和国老年人权益保护法》主要是从权益保护的角度维护老年人利益。随着社会的发展,应借鉴国外的经验,考虑从增进老年福利的角度颁布涉老法律,从保障长期照护服务事业发展的角度建立长期护理保险法律制度。如借鉴英国《NHS与社区照顾法案》(1990年)、丹麦《社会服务法案》(1972年)、以色列《社区长期照护保险法》(1988年)等;日本《长期照护公共保险计划》(2000)、德国《社会抚养保险法案》(1994年)、奥地利《长期照护津贴法案》(1993年)等,使发展照护服务事业有具体而明确的法律依据。

3.政府需制定专项照护服务发展规划。现有的养老服务规划和政策,对失能老人的政策倾斜是与空巢、“五保”、“三无”、经济困难的老年人并列的,缺乏针对失能老人的专项规划,使针对失能老人的照护服务发展目标和步骤不够明确,不利于发展长期照护服务事业。政府应针对失能老人长期照护服务的特点拟定专项规划,实行专项政策,才能促进照护服务有较快的发展。

4.发展照护服务事业应根据失能老人的需求。我们调研和实证分析的结果显示,失能老人选择照护服务模式的意愿是:居家照护77%,社区照护14%,机构照护9%,比政府和学界针对一般老年人倡导的“90-7-3”或“90-6-4”养老服务格局有所不同,因此政府的养老服务政策倡导支持居家、社区照护服务的同时还要加强养老机构的建设,完善养老机构的康复护理功能。

5.促进居家社区照护服务一体化。居家与社区照护服务实际上不能分开,倡导失能老人居家照护,仅靠家庭照护者无法提高失能老人居家照护服务质量,需要加强社区照护服务建设,完善对家庭照护服务的支持体系,只有这样,社区才能成为失能老人的依托。同时要促进居家、社区和机构照护服务的融合,发挥各自的优势,弥补各自的不足,以提高失能老人照护服务质量。

6.建立完善的照护服务体系才能实现老龄事业发展的最终目标。中国政府对老龄事业发展提出了“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的目标,强调保障老年人的基本生活的同时要实现对其精神供养,只有建立了照护服务体系才能完全实现“六个老有”的目标。建立照护服务体系应坚持公共服务均等化理念、以失能老人需求为导向、政府为主导与市场化运作相结合、相关制度相协调、多方主体共同参与等基本原则。完善照护服务体系包括照护服务的法规政策体系、照护服务多元主体供给体系、照护服务资金供给体系、照护服务项目供给体系、照护服务监管体系。这些体系应相互协调才能持续发展。

四、成果的学术价值、应用价值,以及社会影响和效益

1.成果的学术价值

研究成果可以丰富社会福利、养老保障和社会公平相关理论。近年来针对失能老人的服务保障研究较为欠缺,城乡失能老人获得的照护服务有很大差异,十八届三中全会提出:要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。养老服务是一种公共产品,公民都可以共同享有。本研究成果全面梳理了建国以来养老服务政策,分析了失能老人照护服务存在问题,这些研究有利于今后相关理论的深入探讨,提出的某些观点可以为学界提供参考。

2.成果的应用价值

①?? 有利于促进养老服务体系的完善,提高失能老人的生活质量。针对失能老人的照护服务体系建设是养老服务体系中的重要组成部分,研究成果有利于完善针对失能老人的社会支持体系,提高他们的生活质量。

②?? 有利于实现城乡失能老人享有均等化的照护服务。本课题对城乡社区照护服务的供给进行比较分析,探讨存在的差异及其原因,提出有价值的建议,旨在为城乡失能老人享有均等的基本公共服务提供参考。

3.社会影响和效益

研究成果形成了18篇论文,论文涉及的内容包括城乡社区照护服务差异问题研究、失能老人照护服务意愿分析、护理人员队伍培育、社区照护服务如何发展、“五保”失能老人照护问题、长期护理保险、机构照护服务问题、民营养老机构发展、失独老人养老问题等多方面。另外还有以本课题相关内容形成的近十篇硕士论文在论文网站上共大家查阅。研究成果从多个方面扩大了项目的社会的影响,其中“老龄背景下民营养老机构护理人员队伍的优化”一文因在发表后的一年内有较高的引用率被评为该期刊的优秀论文。课题组成员以阶段性成果(论文)参加了两次学术会议。课题组在访谈了30多个社区若干位社区工作者,动员本校三届1000多名学生利用寒暑假对上千位老人进行了访谈和问卷调查,广泛宣传了政府的养老服务政策,客观上也扩大了本课题内容的影响。课题组成员在访谈中了解到敬老院老人生活上的困难,向当地民政部门反应,使失能老人的困难得到部分解决。